【论文精选】全国煤改气过程与现状分析

作者：高黎敏

第一作者单位：陕西省燃气设计院有限公司

摘自《煤气与热力》2020年3月刊

1   概述

中国当前的大气污染形势十分严峻，如何改善大气质量成为社会各界关心的重要问题。全国很多城市每逢重大活动或遭遇雾霾肆虐时常有工厂停运、交通限行、学校停课等做法，这给我国经济、教育、居民生活及社会形象带来了巨大的负面影响^［1］，因此，政府部门高度重视雾霾治理工作，于是便推进了煤改气。本文对全国煤改气过程与现状进行分析。

2   煤改气起步阶段：2013—2017年 

2.1  政策驱动下的煤改气

 ①2013年9月，《大气污染防治行动计划》拉开了煤改气序幕 

《大气污染防治行动计划》提出全面整治燃煤小锅炉，煤改气成为主要方向之一，主要体现在以下4方面：

 a.推进煤改电、煤改气、集中供热等工程建设。截至2017年，除了一些必须要保留的燃煤锅炉，地级及以上城市建成区禁止新建蒸发量小于20 t/h的燃煤锅炉，基本淘汰蒸发量小于等于10 t/h的燃煤锅炉；原则上其他地区不再新建蒸发量小于10 t/h的燃煤锅炉。 

b.控制煤炭消费总量，增加天然气供应量。截至2017年，将煤炭消费总量占能源消费总量的比例降低，达到65%以下。实行目标责任管理，制定中长期控制目标，主要控制国家煤炭消费总量。珠三角、长三角、京津冀等地区，通过逐步加大非化石能源利用强度、增加天然气供应、提高接受外输电比例等措施替代燃煤，争取实现煤炭消费总量负增长。

 c.提出煤改气重点区域，优化利用清洁能源。截至2015年，新增天然气管网覆盖珠三角、长三角、京津冀等区域，天然气管网输送能力达到1 500×10⁸ m³以上。优化利用天然气，新增加的天然气量优先用于替代燃煤或保障居民生活。截至2017年，珠三角区域、长三角城市群以及京津冀区域，要基本实现天然气替代利用，对于城市建成区现有的工业企业，要加快天然气代替燃煤设施的步伐，完成自备燃煤电站、工业窑炉、燃煤锅炉改造任务。 

d.逐步实现天然气替代煤炭，鼓励推进煤改气。结合棚户区、城乡结合部、城中村改造，通过政策补偿，实施调峰、阶梯、季节性、峰谷价格等，逐步推行用电或天然气代替煤炭。由城市建成区逐步扩展到近郊，进一步将城市高污染燃料禁燃区的范围扩大。 

②2016—2017年，“京津冀大气污染防治工作”将煤改气推向高潮 

京津冀大气污染传输通道包括以下城市，简称“2+26”城市。主要有北京市，天津市；山东省菏泽、滨州、聊城、德州、济宁、淄博、济南；山西省晋城、长治、阳泉、太原；河北省邯郸、邢台、衡水、沧州、保定、廊坊、唐山、石家庄；河南省濮阳、焦作、新乡、鹤壁、安阳、开封、郑州。

 a.《京津冀大气污染防治强化措施》（2016—2017年）于2016年7月由环保部出台，将京昆高速以东、荣乌高速以北，天津、保定、廊坊市与北京市接壤的区县之间区域（京津冀核心区）划定为“禁煤区”，除煤电、集中供热和原料用煤企业（包括洁煤型加工企业用煤）外，2017年10月底前，完成燃料煤炭“清零”任务，严禁新建以石油焦为燃料的发电供热项目。煤改气由京津冀核心区向“2+26”城市推广。

 b.《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》于2017年3月由国家发改委、国家能源局、环保部、财政部联合京津冀豫鲁晋六地政府印发。

工作方案指出： 全面推进冬季清洁供暖，实施重点工程。规划的首批实施范围为“2+26”城市的冬季清洁供暖。全面加强农村地区、城乡结合部和城中村散煤治理，2017年10月底前，保定、廊坊、天津、北京完成“禁煤区”建设任务，实现冬季清洁供暖，并进一步扩大实施范围。2017年10月底前，“2+26”其他城市按照宜电则电、宜气则气的原则，每个城市完成（5～10）×10⁴ 户以电代煤或以气代煤工程。加大地热能、工业低品位余热等利用。 

小燃煤锅炉“清零”工作于2017年10月底前完成。10月底前，郑州、济南、保定、廊坊、石家庄、天津、北京行政区域内基本淘汰蒸发量小于等于10 t/h的燃煤锅炉，以及经营性小煤炉、茶炉大灶。县城及其他城市建成区全面淘汰蒸发量小于等于10 t/h的燃煤锅炉。燃煤窑炉加快气炉、电炉的改造进度。 

c.2017年8月，《京津冀2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》发布，对北京、天津、河北、山西、山东、河南6省市煤改气和煤改电提出详细要求，要求6省市完成相关改造合计355×10⁴ 户，将改造任务分配落实到省。 

随着各种政策的出台，地方政府层层加码，煤改气在政策驱动下进程超前。国家于 2013年就提出了大气污染行动计划以及煤改气工作方案，并明确表示建设好基础设施、落实气源并做好规划。而一些地方政府到了大气污染行动计划期限的最后一年，规划布局落后于进度，没有落实好气源，便推进了煤改气。一些本来不属于“2+26”范围内的城市也随之跟风，导致天然气需求量超过预期，煤改气进程超前。根据环保部披露的数据，2017年原计划完成气代煤、电代煤300×10⁴ 户，而实际上完成了400×10⁴ 户，远远超出预期。

 2.2  利益驱动下的煤改气

 2017年冬季，当河北省多个地方供暖出现问题，引发大规模气荒后，河北省官方终于承认煤改电、煤改气工程量超出预期，过于激进。2017年河北省计划的煤改电、煤改气工程量约180×10⁴ 户，而最终实际完成了约250×10⁴ 户，超计划约70×10⁴ 户^［2］。

 环保部有关人员认为，政绩冲动和财政补贴是各地方超前、超额完成煤改电、煤改气工程量的主要原因。有的地方政府领导认为，干得少要挨批，干得多有政绩，因此加快推进煤改气，超额完成任务。另外有些地方认为，煤改气是国家扶持的产业，国家鼓励煤改气，而且还有补贴政策，希望趁着目前的政策形势加紧推进。 2017年，中央财政对华北地区的煤改气、煤改电投入了巨大的财政补贴。

2017年5月，环保部、住建部、财政部联合发布了《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁供暖试点工作的通知》，通知中规定，在3 a的示范期内，按照城市规模进行分档，中央财政对于煤改气工程予以补贴，其中地级城市每年安排5×10⁸ 元，省会城市每年安排7×10⁸ 元，直辖市每年安排10×10⁸ 元。对于“2+26”城市，28个城市每年可获得158×10⁸ 元的财政补贴，3年可以获得474×10⁸ 元的巨额补贴^［3］。面对中央财政补贴的刺激，2017年煤改气超额完成，由此引发了2017—2018年供暖期的全国大规模气荒。 

在政策以及利益的驱动下，2017年煤改气进程超前，部分地区流行着“谁卖煤就抓谁，谁烧煤就抓谁”、“卖煤车进村扣车扣煤”、“煤改气不漏一户，谁漏户追究谁的责任”等禁煤宣传标语。作为以煤炭为主要能源的大国，卖煤、烧煤却成为违法行为，这样激进的宣传标语迅速走红网络。 

3   煤改气暂缓阶段：2017—2018年 

在出现严重气荒背景下，2017年11月27日，石家庄市人民政府应急管理办公室紧急发布《关于启动天然气保供应应急预案的通知》，按照“以人为本，民生为先”的原则，天然气保供应应急预案第二条明确表示，由新奥燃气负责停止所有工业企业生产用气。当天，河北省发展和改革委员会紧急发布《关于启动天然气迎峰度冬应急预案的紧急通知》，明确表示“从2017年11月28日零时起，全省天然气供应进入Ⅱ级预警状态（即橙色预警），各地要按保供顺序对工业、商业用户限气停气。”

 2017年12月4日，环保部向“2+26”城市下发了特急文件《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》，文件明确表示“近期检查发现，部分地区以气代煤、以电代煤工程尚未按计划完工。目前，已经完工的地方及项目，必须确保价格稳定及电源、气源稳定供应；凡是没有完工的地方及项目，可以继续沿用之前的烧煤供暖方式或者其他替代方式。”这场看似由煤改气导致的气荒，在环保部紧急发文后迎来转折，快速推进中的煤改气被暂缓。

 4   煤改气有计划推进阶段：2018年至今

 2018年6月13日，国务院总理李克强召开主持了国务院常务会议，会议提出要持续改善空气质量，开展蓝天保卫战三年行动计划。会议明确表示，在空气质量总体改善、“大气十条”目标如期实现的基础上，通过3年努力，以长三角地区和京津冀及周边地区等重点区域为主战场，进一步明显减少重污染天数，明显降低细颗粒物浓度。

 会议强调应循序渐进、科学合理有效治理污染。坚持从实际出发，宜热则热、宜煤则煤、宜气则气、宜电则电，确保人民群众温暖过冬。在重点区域有力有序淘汰不达标的燃煤小锅炉和燃煤机组，继续控制煤炭消费总量。

 国务院于2018年7月3日公开发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。该行动计划明确表示，要抓紧天然气产供储销体系建设。煤改气坚持实行“以气定改”，确保安全管理、安全使用。争取2020年天然气消费总量占能源消费总量的比例达到10%。新增加的天然气量优先用于大气污染严重地区和城镇居民的冬季供暖和生活散煤替代，重点支持汾渭平原和京津冀及周边地区，实现增加天然气减少煤炭。 

“宜气则气”、“以气定改”这一系列政策的修正与2017年冬季气荒有着一定的关系，煤改气开始有计划地推进。 

5   天然气需求与供给变化 

2010年及以前，我国天然气需求量与天然气供给量基本持平，保持同步增长；2011—2012年，我国天然气需求量增长趋势略高于天然气供给量增长趋势；2013—2016年，我国天然气需求量、供给量同步保持平稳上升趋势，但天然气需求量明显高于天然气供给量；2017—2018年，我国天然气需求量趋势明显上升，天然气供给量基本平稳，天然气需求量远远高于天然气供给量。近年来，我国天然气缺口主要依靠进口天然气补给。

 6   结语 

我国是一个“富煤、少油、贫气”的国家，由于资源禀赋的独特性，在煤改气推进过程中，不能简单采取一刀切的方式，应该结合实际情况，因地制宜。此外，推进煤改气一定要先落实气源，以气定改。由于我国储气设施滞后，调峰能力薄弱，因此，应重视天然气储气应急调峰设施建设。

参考文献：
［1］郭宗华. 何为实质性的能源改革［N］. 中国能源报，2017-07-03（4）. 

［2］王勇. 气荒下的博弈［J］. 能源，2018（1）：34-39. 

［3］王善才.“煤改气”的是是非非［J］. 生态经济，2018，34（2）：10-13. 

                                                                     （编辑：林国真）